Transparenz in Schweden – und die Lehren für Österreich

Heute läuft die Begutachtungsfrist für das österreichische Informationsfreiheitsgesetz aus. DOSSIER blickt nach Schweden, wo eine gläserne Verwaltung seit 1766 die Aufdeckung hunderter Skandale ermöglichte. Ein Vergleich.

Text: Nikolai Atefie (aus Schweden)

Aktuelles19.4.2021 

Vor fünf Jahren landeten interne E-Mails, SMS, sogar Anruflisten des schwedischen Rechnungshofs in der Redaktion der Tageszeitung Dagens Nyheter. Der Schriftverkehr ist brisant und streng vertraulich. Er wird eine Krise im schwedischen Rechtsstaat auslösen.

Eigentlich soll der schwedische Rechnungshof unabhängige Prüfungen der Staatsfinanzen garantieren. Wie in Österreich untersteht er dem Parlament. Die Prüferinnen und Prüfer untersuchen penibel, ob Steuergeld effizient, wirtschaftlich und sparsam eingesetzt wurde.

Das Vertrauen der Schwedinnen und Schweden in die Institution war hoch – bis Dagens Nyheter ihre Recherche veröffentlicht. Den Journalisten war es gelungen, die Chefauditoren des Staats selbst zu prüfen. Den höchsten Beamten konnten Freunderlwirtschaft, Postenschacher und die Zurückhaltung kritischer Berichte nachgewiesen werden.

Die Enthüllung führte zum Rücktritt der drei Chefs und zu einer Verfassungsänderung. Doch wie kamen die Journalisten an die brisanten Unterhaltungen? Die Beweise kamen kistenweise direkt vom Rechnungshof selbst.

Geschuldet ist das dem „Öffentlichkeitsprinzip“, das seit 1766 in der schwedischen Verfassung steht. Es ist das wahrscheinlich weltweit älteste Bürgerrecht, das es ermöglicht, Einsicht in fast alle Vorgänge der Behörden zu nehmen.

Ganze Ermittlungsakten zählen dazu, ebenso einfache Gesprächsnotizen, egal ob als Brief, E-Mail oder Sprachaufnahme dokumentiert. Das Recht auf Einsicht gilt auch bei staatsnahen Firmen und Organisationen (zum Beispiel als Verein geführten Universitäten oder der schwedischen GIS) sowie der schwedischen Kirche. Allein die schwedische Polizeibehörde Polismyndigheten verzeichnete 2020 fast 125.000 Anfragen nach dem Öffentlichkeitsprinzip.

Anfragen nach dem Öffentlichkeitsprinzip bei der schwedischen Polizeibehörde

Täglich grüßt der transparente Beamte

Das Öffentlichkeitsprinzip ist also das täglich Knäckebrot des gutgenährten Vertrauens der Schwedinnen und Schweden in den Rechtsstaat und nebenbei eine Goldgrube für Journalistinnen. Viele für den Investigativjournalismuspreis Guldspade Nominierte konnten ihre Recherchen wegen des Einsichtsrechts in die Verwaltung durchführen.

Auch Bürgerinnen nützen es laufend:

  • Vermutet man einen Interessenkonflikt einer Richterin? Dann kann Einsicht in ihr E-Mail-Postfach genommen werden.
  • Will ein Stammgast wissen, wie die Prüfung der Lebensmittelinspekteure im Lieblingslokal gelaufen ist? Dann kann Einsicht in das Inspektionsprotokoll genommen werden.
  • Vermutet eine Bürgerin Vetternwirtschaft eines Lokalpolitikers in Zusammenhang mit seiner Tätigkeit für die Gemeinde, kann sie in SMS Einsicht nehmen, die seine Gemeindearbeit betreffen.

Auf der Website des schwedischen Reichsarchivs wird das weitreichende Öffentlichkeitsprinzip so begründet:

Dadurch kannst Du zur Information Deiner Mitmenschen beitragen, einen Diskurs in der Gesellschaft anstoßen und ihn beeinflussen. Fast alle Informationen sind für die Öffentlichkeit, nur ausnahmsweise werden sie als geheim markiert.

Das RTI-Ranking bewertet die rechtlichen Rahmenbedingungen. Schweden erreicht hier „nur“ Platz 40, weil die gelebte Transparenzkultur nicht in die Wertung einfließt.

RangLandPunkte
1Afghanistan139
2Mexiko136
3Serbien135
4Sri Lanka131
5Slowenien129
  
40Schweden101
  
124Philippinen46
125Monako43
126Liechtenstein37
127Österreich33
128Palau33

Und Österreich?

Während in Schweden seit 255 Jahren das Öffentlichkeitsprinzip gilt, steht bei uns das Amtsgeheimnis seit 1925 im Verfassungsrang. Österreich ist der letzte demokratische Staat Europas, der seinen Behörden und staatlichen Institutionen eine Kultur des Schweigens gesetzlich vorschreibt – mit absurder Konsequenz.

So waren bis 2016 nicht einmal Ministerratsprotokolle öffentlich einsehbar. Bis heute sind etwa Beraterverträge von Ministerien, Umwidmungspläne von Grundstücken oder die Menge an Pestizideinsatz in der Landwirtschaft und vieles mehr geheim.

Wie schwach die Gesetzeslage bei Auskunftsrechten in Österreich derzeit ist, zeigt das globale Informationsfreiheits-Ranking von Access to Info und dem Centre for Law and Democracy. Österreich belegt den vorletzten Platz. Nur der pazifische Inselstaat Palau schneidet schlechter ab. Das könnte sich bald ändern.

Denn die türkis-grüne Regierung hat jüngst einen Gesetzesentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz in Begutachtung geschickt. Doch in welchen Punkten unterscheidet sich der Entwurf vom schwedischen Modell?

1) Art der Information und Geheimhaltung

Österreich: „Information im Sinne dieses Bundesgesetzes ist jede amtlichen oder unternehmerischen Zwecken dienende Aufzeichnung“, heißt es im Gesetzesentwurf. Die Geheimhaltungsgründe sind großzügig formuliert, zum Beispiel „im Interesse der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit“, die von Information ausgenommenen Bereiche lassen viel Platz für Interpretationen.

Schweden: Jede Information, die bei einer staatlichen Stelle einlangt, gilt generell als öffentlich, eben auch (dienstbezogene) SMS an Beamte. Gründe, die die Einstufungen von Dokumenten als geheim ermöglichen, sind stark begrenzt. Sie betreffen wie in Österreich persönliche Gesundheitsdaten und Geheimdienstinformationen. Präzedenzfälle haben den Missbrauch der Geheimhaltung über die Jahre stark eingeschränkt. Trotzdem gibt es die Gefahr, bei als vertraulich markierten Dokumenten Missstände zu verschleiern.

Als Sicherheitsventil wurde deswegen die „Mitteilungsfreiheit“ geschaffen. Selbst geheime Informationen dürfen von jeder Bürgerin und jedem Bürger, also auch von Beamtinnen und Beamten, mündlich an Medien getragen werden. Es liegt dann in der Verantwortung der Journalistinnen und Journalisten, das öffentliche Interesse an den heiklen Hinweisen abzuwägen und Belege zu recherchieren.

2) Fristen & Einspruch

Österreich: Geplant ist, dass Antworten „ohne unnötigen Aufschub“, spätestens aber nach vier Wochen oder bei verlängerter Frist nach acht Wochen erfolgen sollen. Wird die Information nicht erteilt, kann ein anfechtbarer Bescheid bis zu zwei Monate dauern, genauso wie ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichts. Insgesamt kann so ein halbes Jahr vergehen. Im Falle einer verweigerten Auskunft bleibt der Gang zum Österreichischen Verwaltungsgerichtshof – dessen Verfahren sich jahrelang ziehen können.

Schweden: Die Auskunft muss laut Gesetz „rasch“ erfolgen, bedeutet also: so schnell wie möglich. „Der Beamte hat die Pflicht, alles andere auf die Seite zu legen, um sich auf die Aushändigung der Dokumente zu konzentrieren“, sagt Per Hagström. Der Jurist und Journalist betreibt eine Website, die Bürgerinnen und Bürgern die Durchsetzung des Informationsrechts erklärt. „Einfache Anfragen sollten innerhalb einer Stunde erledigt werden. Vier Wochen für eine Information sind viel zu lange“, so Hagström.

Je nach Größenordnung der Anfrage und den Ressourcen darf eine gewisse Wartezeit entstehen. Entscheidet ein Beamter, eine Information nicht auszuhändigen, kann die Entscheidung von einer höheren Beamtin oder einem höheren Beamten geprüft werden. Danach gibt es einen einklagbaren Bescheid, der in der Regel direkt ausgestellt wird. Erstinstanzlichen Verfahren im Berufungsgericht muss laut Gesetz Vorrang gegeben werden, und sie dauern im Schnitt zwei Monate, bei einfachen Angelegenheiten nur eine Woche.

Eine andere Möglichkeit ist die Beschwerde beim Justizombudsmann. Er kann Fehlentscheidungen rügen und Lösungen vorschlagen. Normalerweise wird seinem Urteil gefolgt. Im österreichischen Gesetzesentwurf ist eine solche Stelle nicht vorgesehen – ein zentraler Kritikpunkt, den die Bürgerrechts-NGO Forum Informationsfreiheit erhebt.

3) Digitale Ausgabe von Informationen

Österreich: Informationen sollen laut Gesetzesentwurf in jeder technisch möglichen und vorgesehenen Form beantragt werden können. Obwohl das noch nichts über die tatsächliche Art der Aushändigung derInformation aussagt, wäre Österreich in diesem Punkt weiter als Schweden.

Schweden: Denn zum digitalen Versand sind schwedische Behörden nicht verpflichtet, vorgeschrieben ist nur die Einsicht vor Ort und der Postweg. Der macht beispielsweise Excel-Files schwer auswertbar. Per Hagström: „Die Behörden haben damit einen Hebel, die Informationsherausgabe zu bremsen. Es gibt Beispiele, wo Behörden Dokumente absichtlich so kompliziert wie möglich ausgedruckt haben, dass man sie schwer lesen oder einscannen konnte. Das ist ihre Waffe.“

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It’s the culture, stupid!

Vieles im österreichischen Entwurf ähnelt dem jahrhundertealten schwedischen Öffentlichkeitsprinzip. Doch was dort historisch gewachsen ist, wird hierzulande spätestens in der Umsetzung herausfordernd. Vor allem zahlreiche wegweisende Urteile der Judikatur geben den Behörden in Schweden klare Spielregeln vor, in Österreich startet man quasi bei null.

„Es geht nicht um ein Gesetz, es geht um die Kultur“, sagt Transparenzexperte Per Hagström: „Workshops für Beamte sind ein guter Anfang, aber in Wirklichkeit müssen die Führungskräfte im Arbeitsalltag andauernd eine Botschaft wiederholen: Transparenz ist gut für uns alle.“ Hier hat Österreich viel zu lernen.

Am 19. April 2021 ist die Begutachtungsfrist für das österreichische Informationsfreiheitsgesetz ausgelaufen. Schon jetzt gibt es kräftigen Gegenwind, insbesondere von Ländern und Gemeinden. Sie lehnen den Entwurf einerseits wegen angeblicher Kompetenzeinschränkungen, andererseits wegen mutmaßlicher Mehrkosten ab.

Ob und in welcher Form das Gesetz tatsächlich kommt, bleibt offen. Denn dazu bedarf es auch einer Zustimmung im Bundesrat, der Länderkammer. Der Weg zu mehr Transparenz und einer gläsernen Verwaltung bleibt in Österreich jedenfalls noch lange beschwerlich.