Wie kommen wir da wieder raus?

Korruption ist nicht heil-, aber behandelbar: DOSSIER hat ein Zehnpunkteprogramm für ein unbestechliches Österreich erstellt.

Ein kleiner Gefallen hier, ein bisschen mehr Trinkgeld dort. Ein Anruf beim alten Schulfreund in der Stadtverwaltung oder ein Insidertipp an den Geschäftspartner: Korruption fängt im Kleinen an, beim schnellen Arzttermin oder dem gewünschten Kindergartenplatz. Im Großen reicht sie bis in Ministerbüros und Vorstandsetagen, wo Gefälligkeiten zu Machtmissbrauch werden und rasch in die Millionen gehen. Zum Vorteil Einzelner, zum Schaden Dritter, meist der Allgemeinheit – die obendrein davon oft nichts mitbekommt, weil Heimlichkeitsdelikte eben unentdeckt bleiben. Korruption sei ein Zustand, »mit dem man sich mitunter abfinden muss, den man sogar zur Kenntnis nehmen muss, um nicht selbst zu Schaden zu kommen«, schreibt der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichtshofs, Ludwig Adamovich, in einem Beitrag für das Werk The Corruption Monster (2006). DOSSIER will das nicht: Wir haben mit führenden Expertinnen und Experten aus Justiz, Polizei, Verwaltung, Forschung und Zivilgesellschaft über Gegenstrategien gesprochen. Aus den Gesprächen ist ein Zehnpunkteprogramm gegen Korruption entstanden, um die Republik unbestechlicher zu machen.

1. Ja, ich habe ein Problem

Niemand ist immun, kein Mensch, keine Organisation, kein Land. Der erste Schritt zur Besserung ist die Selbsterkenntnis. Wer Korruption nicht erkennt und benennt, kann nicht dagegen vorgehen. »So sind wir nicht«, sprach Bundes­präsident Alexander Van der Bellen zur Bevölkerung, nachdem der Ibiza-Skandal im Mai 2019 publik geworden war – es war wohl mehr Wunsch als Feststellung. »Das Problem in Österreich ist eine große Ignoranz. Viele Länder setzen längst Maßnahmen um, die Kontrollen verbessern und Korruption verhindern, die bei uns nicht einmal angedacht werden«, sagt Mathias Huter vom Forum Informations­freiheit, einem Verein, der sich für mehr Transparenz in Politik und Verwaltung einsetzt. Zwar liegt Österreich im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International relativ weit vorne (Platz 14), doch: »Es gibt einen Unterschied zwischen dem, was die Bevölkerung wahrnimmt, und dem, was ein Land tatsächlich tut, um Korruption vorzubeugen«, sagt Gianluca Esposito, Generalsekretär der Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (Greco). Nennen wir das Problem also beim Namen.

2. Mit gutem Beispiel vorangehen

Was Österreich brauche, sei ein »glaubwürdiger Antikorruptions-Sherpa. Jemand, dem man abkauft, dass ihm das wirklich wichtig ist«, sagt Martin Kreutner, ehemals Leiter der Antikorruptionsbehörde BIA und der International Anti­Corruption Academy (IACA). »Wenn ›die da oben‹ korrupt sind, dann darf ich das auch. Dieser Einstellung muss der Staat den Boden entziehen. Er muss als Vorbild wirken«, sagt Georg Krakow, Vorstandsmitglied von Transparency International Österreich. Innenminister Wolfgang Peschorn schlägt in dieselbe Kerbe: »Wir brauchen die richtigen Personen an den richtigen Positionen, die glaubhaft gegen Korruption auftreten. Die Republik muss sich mit allen Institutionen gegen Korruption aufstellen.« Er kritisiert ein »Netzwerk aus Beratern und Interessen« und sieht auch Handlungsbedarf im Innenressort: »Ich habe mir meine Organisation sehr intensiv angeschaut und mir die Frage gestellt, ob sie gut funktioniert oder in Teilbereichen oder ganz verbesserungsfähig ist. Gemeinsam mit meinen Führungskräften habe ich entschieden, dass es zu einem totalen Umbau des Hauses kommen wird müssen.«

3. Weg mit dem Amtsgeheimnis

Der natürliche Feind von Korruption heißt Transparenz, da sind sich die Expertinnen und Experten einig. Die öffentliche Verwaltung in Österreich ist jedoch von Intransparenz geprägt: Behördliche Informationen sind prinzipiell geheim, geschützt durch das Amtsgeheimnis und nur in Ausnahmefällen öffentlich. In anderen europäischen Demokratien, etwa in Deutschland, haben Bürgerinnen und Bürger durch ein sogenanntes Informationsfreiheitsgesetz ein Recht zu erfahren, was mit ihrem Steuergeld passiert. »Es muss alles öffentlich zugänglich sein, das von öffentlichem Interesse und durch öffentliches Geld finanziert ist: Bestellung von Sachverständigen, Ernennung von Beiratsmitgliedern, Ausgaben für Förderungen, Vergaben im Zusammenhang mit Beschaffungen und ähnliches mehr«, fordert Franz Fiedler, ehemaliger Rechnungshofpräsident. Bislang hat es noch jede Bundesregierung verabsäumt, das Amtsgeheimnis abzuschaffen und für wirkliche Transparenz zu sorgen. Ob der gläserne Staat hierzulande gelingt, hängt letztlich einzig vom politischen Willen ab.

4. Gläserne Parteien

Österreichs Gesetz zur Parteienfinanzierung steht seit Jahren national wie international in der Kritik: »Wir sehen bei Österreich speziell im Bereich der Parteienfinanzierung einen Verbesserungsbedarf. Da könnte mehr getan werden, um internationalen Anforderungen zu entsprechen«, sagt Greco-Generalsekretär Gianluca Esposito. Zwar hat der Ibiza-Skandal zu einer Gesetzesnovelle geführt, bei der etwa höhere Strafen eingeführt wurden, doch sie geht nicht weit genug: Just die auf Ibiza besprochene Umgehungskonstruktion, nämlich die Finanzierung von Parteien über parteinahe Vereine, ist weiterhin genauso einfach. Zudem hat der Rechnungshof als oberste Kontrollinstanz nach wie vor nicht genügend Befugnisse – ohne ausreichende Kontroll- und Sanktionsrechte bleibt die Kontrolle der Parteifinanzen zahnlos. 

5. Transparente Abgeordnete

Um der Korruption einzelner Amtsträger vorzubeugen, ist die regelmäßige Offenlegung von Interessen und Vermögenswerten das wirksamste Mittel. Die Idee dahinter: Wächst das Vermögen eines Entscheidungsträgers sprunghaft an, muss er oder sie erklären, woher das Geld kommt. In Österreich müssen Regierungsmitglieder auf Bundes- und Landesebene ihre Vermögensverhältnisse alle zwei Jahre dem Rechnungshof offen­legen. Wird falsch oder gar nicht gemeldet, passiert bislang nichts: »Das hat es immer wieder gegeben. Viele haben sich nichts gepfiffen und nichts geschickt«, sagt Ex-Rechnungshofpräsident Fiedler. Für Nationalratsabgeordnete gelten noch laschere Regeln, aktuell einer der Hauptkritikpunkte: Lediglich Nebentätigkeiten und das Gesamtjahreseinkommen müssen aufgelistet werden. Vermögen, Firmenbeteiligungen oder Schulden sind nicht umfasst, auch nicht die Vermögensverhältnisse von Familienmitgliedern. Was international Standard ist, wird in Österreich schwierig durchzusetzen sein, vermutet Fiedler: »Die Einkommens- und Vermögensverhältnisse sind die Achillesferse. Nicht nur für Abgeordnete, sondern für alle Österreicher. Da will man sich nicht hineinschauen lassen.«

6.  Nachvollziehbare Auftragsvergaben 

Österreich vergibt im Jahr öffentliche Aufträge im Wert von rund 60 Milliarden Euro. Die Bürgerinnen und Bürger haben allerdings kein Anrecht darauf, zu erfahren, was der Staat von welchen Unternehmen und Organisationen um welche Summen kauft, sagt Mathias Huter vom Forum Informationsfreiheit: »In Österreich gibt es keine Zahlen dazu, wie viele Vergaben es gibt, nicht einmal eine umfassende interne Dokumentation. Sie machen aber ungefähr 20 Prozent der Wirtschaftsleistung aus.« Man muss nicht lange suchen, um zu erfahren, was die Vorteile einer transparenten Vorgehensweise sind: »In der Slowakei hat man eine verpflichtende Veröffentlichung von allen Verträgen der öffentlichen Hand eingeführt. Wenn der Volltext nicht online gestellt wird, ist der Vertrag nicht rechtsgültig. Da hat man gesehen, dass sich innerhalb von vier Jahren im Durchschnitt mehr als doppelt so viele Unternehmen bei einer Vergabe bewerben. Möglich, dass viele Unternehmen das Gefühl haben, jetzt bestehe ein fairer Wettbewerb«, sagt Huter.

7. Besseres Regelwerk für Lobbying

Dass Personen, Firmen oder Interessengruppen ihre Wünsche an die Politik herantragen, ist legitim, dass Lobbying jedoch im Verborgenen stattfindet, ein Missstand. Das bisherige Lobbying­register bringt keine Transparenz, es erfüllt eher die Funktion eines Branchenregisters für Lobbyisten. Die entscheidenden Informationen fehlen, wie der Rechnungshof Ende 2019 in einem Bericht festhielt: Wer, wann, in wessen Auftrag, um wie viel Geld und wofür lobbyiert, geht aus dem Register derzeit nicht hervor. Wichtige Organisationen wie Kirchen oder Sozialversicherungsträger sind zudem gar nicht umfasst. Und auch auf der anderen Seite gibt es dringenden Handlungsbedarf: Wohlmeinende Amtsträger werden im Moment mit immer professionellerem Lobbying alleingelassen. Wie begegnet man einem Lobbyisten? Was darf man tun, was nicht? Ein allgemeingültiger und öffentlicher Verhaltenskodex für Politikerinnen und Politiker könnte Antworten liefern und Klarheit schaffen.

8. Strenge Aufsicht, harte Sanktionen

Niemand besticht im Affekt. In der Fachliteratur gilt Korruption deshalb als »crime of calculation« und nicht als »crime of passion«. Bevor die korrupte Handlung gesetzt wird, wird genau überlegt: Wie groß ist die Gefahr, dass ich erwischt werde? Und welche Konsequenzen habe ich zu befürchten? Ernstzunehmende Strafen haben eine abschreckende Wirkung. Zusätzlich braucht es unabhängige Stellen, die dafür sorgen, dass Regeln eingehalten werden; Stellen, die ihre Aufsicht in vollem Umfang wahrnehmen können und gegebenenfalls Sanktionen erteilen: »Es ist gut, Gesetze zu haben, aber wenn es keine Kontrollinstanz gibt, die auf die effektive Implementierung bestehender Gesetze achtet, dann bleiben sie nur ein Stück Papier«, sagt Greco-Generalsekretär Gianluca Esposito. Ein erster Schritt in diese Richtung: die Rechte des Rechnungshofs als unabhängige Prüfstelle stärken und ihn mit umfassenden Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten ausstatten.

9. Echte Unabhängigkeit für die Justiz

Neben Transparenz und Abschreckung durch Sanktionen braucht es Aufklärung und gegebenenfalls Strafen: Dann kommt die Justiz zum Zug, doch auch hier liegen Stolpersteine. Denn das Ministerkabinett kann durch Weisungen über Anklage oder Einstellung entscheiden. Dass diese mittlerweile von einem Weisenrat abgesegnet und schriftlich erteilt werden müssen, sei nur »Camouflage«, sagt Ex-Rechnungshofpräsident Franz Fiedler. Die Weisungskette bei heiklen Fällen sollte künftig nicht mehr beim Justiz­minister enden, sondern bei einer Person, die eben kein Politiker ist – einem Generalbundesanwalt zum Beispiel. Der könnte auch bei einem zweiten Problem Abhilfe schaffen: der Berichtspflicht. Aktuell haben die Fachaufsicht, die Oberstaatsanwaltschaft und der Justizminister die Möglichkeit, sich von den Staatsanwaltschaften über Ermittlungen in Form von Berichten informieren zu lassen. In Großverfahren kann dieser hundert Seiten lang sein: »Berichte sind ein ganz wesentlicher Teil der staatsanwaltschaftlichen Tätigkeit, den ich sehr negativ beurteile«, sagt Walter Geyer, einst Leiter der Korruptionsstaatsanwaltschaft. In der Praxis können sie gar dafür benutzt werden, um Ermittlungen in die Länge zu ziehen oder Staatsanwälten zu signalisieren, dass Aufklärung gar nicht erwünscht ist.

10. Durchhalten und dranbleiben

Österreich hat in den vergangenen Jahren im Kampf gegen Korruption große Schritte nach vorne gemacht. »Es geht nicht mehr alles, und nach Meinung der meisten soll auch nicht mehr alles gehen«, sagt Ex-RH-Präsident Franz Fiedler. »Es herrscht höhere Sensibilität. Nicht nur durch die Gründung der Wirtschafts- und Korruptionsstaats­anwaltschaft, sondern auch dadurch, dass Transparency International ein Büro in Österreich hat und verstärkt mediale Beobachtung stattfindet«, sagt die Leiterin der Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft, Ilse-Maria Vrabl-Sanda. Jetzt heißt es dranbleiben: Bis die Gesetze nachgeschärft sind und nicht nur auf dem Papier, sondern auch in den Köpfen der Menschen ankommen – wir sie also verinnerlicht haben –, wird es dauern. Martin Kreutner, einst oberster Korruptionsjäger des Landes, vergleicht es mit dem Autofahren: »Man hat immer schon gewusst, dass man sich anschnallen muss. Trotzdem sind bis in die 1970er-Jahre viele Menschen ohne Sicherheitsgurt gefahren. Dann hat man Gesetze und Strafen eingeführt.« Bei der Korruptionsprävention sei es ähnlich: »Wir wissen, dass Korruption schlecht ist und jedem schadet. Inzwischen ist es natürlich, sich anzuschnallen. Es ist in uns drinnen. Dorthin müssen wir bei der Korruptions­prävention auch kommen.«