Prölls Bescheid

Es beginnt, als Alfred R. tätig wird. Von Amts wegen. Gefahr sei im Verzug, sofortiges Handeln gefordert. Der langgediente Sachbearbeiter für Anlagenrecht im Bezirk Baden greift in die Tasten. Er setzt Bescheid BNW2-BA-04623/009 auf und ordnet im Namen des Bezirkshauptmanns an:

Der Firma ORS Service GmbH wird die Beratung und Betreuung weiterer Asylwerber (...) untersagt.

Karte der Betreuungsstelle ↓ Zeitleiste: Wie die Politik Traiskirchen instrumentalisiert ↓

R.s Amtshandlung hat landesweite Konsequenzen. Sie richtet sich gegen ein Unternehmen, das für die Erstversorgung von Asylsuchenden in Österreich zentral ist: die ORS Service GmbH. Das Mutterunternehmen ORS Service AG (ursprünglich: „Organisation für Regie und Spezialaufträge”) organisiert in der Schweiz seit mehr als zwanzig Jahren Flüchtlingseinrichtungen für Bund und Gemeinden. Seit zweieinhalb Jahren betreuen ORS-Mitarbeiter auch Flüchtlinge in Österreich – im Auftrag des Bundesministeriums für Inneres (BMI). So auch in der Erstaufnahmestelle Ost (EASt Ost) – besser bekannt als Flüchtlingslager Traiskirchen – auf die sich R.s Bescheid bezieht. Die Einrichtung ist die größte und wichtigste im Land.

Nun geht hier nichts mehr: Aufnahmestopp! ORS darf – behördlich angeordnet – keine neu ankommenden Asylsuchenden mehr betreuen und muss darüber hinaus die bestehende Belegung reduzieren. Laut BH Baden sei das Sicherheitsrisiko in der Anlage zu groß. Es herrsche „Gefahr im Verzug”. Obwohl in Traiskirchen noch rund 350 Betten leer sind, steht Österreichs Erstaufnahmesystem kurz vor dem Kollaps. Freie Betten werden aus Traiskirchen quer durch das Bundesgebiet in andere Betreuungsstellen transportiert, Asylsuchende dort notdürftig auf Gängen und in Turnsälen untergebracht. Innenministerin Johanna Mikl-Leitner (ÖVP) wendet sich an das Verteidigungsministerium. Sie will Flüchtlinge in Kasernen verlegen. Auch über Zelte denkt sie bei einer Pressekonferenz nach. Wie konnte es so weit kommen?

Es ist der 29. Juli 2014, als Alfred R. den Bescheid niederschreibt – die Gefahr sei derart akut, dass sich der Beamte zu einer drastischen Maßnahme entschließt, einer „einstweiligen Zwangsmaßnahme” nach §360 Gewerbeordnung (GewO). Unaufschiebbar ist sie, sofort vollstreckbar, eine Ultima Ratio der Behörde. R. geht auf Grundlage eines Mandatsbescheids nach §57 Allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht (AVG) vor. Der Anlass: Wegen zu hoher Belegung in der EASt Ost und dem – vermeintlichen – Fehlen eines Sicherheitskonzepts sei das Leben von Menschen stark gefährdet. R. argumentiert das so:

Wegen der zu erwartenden neuen Asylwerberaufnahmen in der EASt Ost, verursacht durch den vom BMI sogar prognostizierten stärkeren Asylwerberzustrom, tritt eine ständige Gefahrenerhöhung ein. Diese latente Gefahrenerhöhung sowie die fehlenden Vorkehrungen und Überlegungen zur Bewältigung der möglichen Situationen und daraus abzuleitenden Maßnahmen der Fa. ORS Service GmbH bewirkt Gefahr im Verzug.

Wie DOSSIER-Recherchen zeigen, eine fragwürdige Begründung, wenn nicht sogar ein rechtswidriges Vorgehen. Die „Gefahr im Verzug”, mit der die BH ihre Zwangsmaßnahme rechtfertigt, existierte offenbar nicht. Schon am Tag nach Anordnung des Aufnahmestopps schickt R.s Chef, Badens Bezirkshauptmann Heinz Zimper, Kinder unter 16 Jahren wieder in die angeblich gefährliche Anlage. Das ist noch nicht alles. Nach Einschätzungen mehrerer von DOSSIER befragten Verwaltungsjuristen enthält der Bescheid zudem formaljuristische Fehler. All das wirft eine entscheidende Frage auf: War der behördliche angeordnete Aufnahmestopp tatsächlich notwendig oder vielmehr politisch motiviert?

Keine Gefahr im Verzug

Gefahr im Verzug liegt vor, wenn der Eintritt eines Schadens zu erwarten ist, sofern die zur Verfügung stehende Maßnahme nicht sofort getroffen wird.

Aus Verwaltungsverfahrensrecht, Johannes Hengstschläger, Seite 257, 2014

§360 der Gewerbeordnung dient dem Schutz von Menschen. Droht etwa ein Gebäude einzustürzen, muss die Behörde einschreiten. Schnell, ohne langwieriges Ermittlungsverfahren, in dem die Sachlage geprüft wird. Grundlage für den Erlass des Aufnahmestopps per sogenannten Mandatsbescheid ist: „Gefahr im Verzug”. Bei der in diesem Fall zuständigen BH Baden argumentiert man die vermeintlich akute Bedrohung mit der hohen Belegung in Traiskirchen sowie einem angeblich fehlenden Sicherheitskonzept. Deswegen war aus Sicht der Behörde sofort zu handeln. DOSSIER-Recherchen zeichnen ein anderes Bild.

So sind an dem Tag, als Sachbearbeiter R. tätig wird, 1.397 Menschen in Traiskirchen untergebracht. Bau- und feuerpolizeilich ist die EASt Ost für 1.750 Personen zugelassen. R. stützt die Einschätzung der Gefahrenlage am 29. Juli 2014 größtenteils auf die Expertise eines Gutachters, des Sachverständigen für Personen- und Objektschutz Hannes D. Dieser hatte gemeinsam mit R. bereits mehr als eineinhalb Jahre zuvor, am 13. Oktober 2012, einen Lokalaugenschein in der Betreuungsstelle durchgeführt und anschließend das vermeintlich fehlende Sicherheitskonzept bemängelt.

Das Problem: Zwei Tage nach dem Lokalaugenschein im Herbst 2012 sind in Traiskirchen 1.476 Personen untergebracht (Stand: 15. Oktober 2012) – also um 79 Menschen mehr als an jenem 29. Juli 2014, an dem R. den Bescheid wegen „Gefahr im Verzug” aufsetzen muss. „Die Voraussetzungen für einen Mandatsbescheid sind hier eindeutig zu hinterfragen: Wenn man im Oktober 2012 vor Ort war und Gefahr im Verzug erkannt hätte, hätte man damals sofort handeln müssen”, sagt Karl Weber, Vorstand des Instituts für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre an der Universität Innsbruck. DOSSIER hat eine Reihe von Verwaltungsrechtsjuristen zur Causa befragt. Außer Karl Weber wollte keiner von ihnen zitiert werden. Zu brisant sei die Sache.

Die Belegung in der Erstaufnahmestelle Ost in Traiskirchen von 2009 bis 2014.

Dass „Gefahr im Verzug” vorliege, begründet die BH Baden auch mit akuter Seuchengefahr wegen der hohen Belegung. Eineinhalb Seiten widmet der Bescheid alleine der Gefahr einer Polio-Epidemie, auch bekannt als Kinderlähmung. Tatsächlich kam es in den vergangenen Jahren in einigen Ländern, darunter Syrien, Pakistan und Afghanistan, zu Ausbrüchen der Polio. Doch das Szenario einer Weiterverbreitung in der EASt Ost, also eine Gefährdung der dort lebenden Personen, ist äußerst unwahrscheinlich.

„Ich sehe keine besondere Gefahr für die Verbreitung von Polio oder Meningitis in Flüchtlingslagern”, sagt Peter Kreidl, Leiter der Abteilung für Seuchenbekämpfung und Krisenmanagement im Bundesministerium für Gesundheit (BMG). „Das Risiko, dass ein nicht geimpfter Geschäftsmann Polio in ein Hotel mitbringt, ist genauso hoch. Der Flüchtlingsbereich ist kein Hotspot, durch den Krankheiten nach Österreich kommen.” Die Zahlen stützen Kreidls Einschätzung: Österreichs letzter Polio-Fall stammt aus dem Jahr 1980. Seitdem sind rund 540.000 Flüchtlinge in der Republik angekommen.

Und selbst Badens Bezirkshauptmann Heinz Zimper dürfte die Gefahr in Traiskirchen geringer einschätzen, als in dem von ihm unterschriebenen Bescheid behauptet wird. Denn Zimper führt die Zwangsmaßnahme der BH bereits am Tag nach der Ausstellung des Bescheides ad absurdum: Am 30. Juli 2014 relativiert er den Aufnahmestopp – er gelte nur für Menschen ab 16 Jahren, unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (UMF) dürfen weiterhin in Traiskirchen betreut und versorgt werden. Was eine zentrale Frage aufwirft: Ein 16-Jähriger muss verlegt werden, eine 14-Jährige darf bleiben – obwohl Gefahr im Verzug besteht, Leben und Gesundheit also akut bedroht sind? DOSSIER erreicht Badens Bezirkshauptmann im Urlaub, um ihn mit den Vorwürfen zu konfrontieren. Zimper ist kurz angebunden, sagt nur: „Ich gebe dazu sicher kein Interview. Schicken Sie mir die Fragen schriftlich.” DOSSIER hat diese übermittelt. Eine Antwort des Bezirkshauptmanns steht noch aus.

Update 20.08.2014: Am 19. August erreicht DOSSIER die schriftliche Antwort von Badens Bezirkshauptmann Heinz Zimper. Darin geht er nicht auf die gestellten Fragen ein, sondern verweist auf eine offene parlamentarische Anfrage der Grünen an Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner (ÖVP).

„Bescheid nicht rechtmäßig”

„Bei Gefahr im Verzug geht man in diesem Fall offensichtlich von einem mangelnden Sicherheitskonzept aus“, sagt Karl Weber. „Das gilt für alle.“ Wenn es Gefahr im Verzug nur für Erwachsene gäbe, hätte man das im Bescheid konkretisieren müssen. Für den Juristen erfüllt der Bescheid noch zwei entscheidende Kriterien nicht: Weder sei dieser bestimmt genug, noch verhältnismäßig. „Dieser Bescheid ist in einer Art und Weise unbestimmt, dass er nicht rechtmäßig ist“, sagt Weber. So erfahre man etwa nicht, auf welche konkrete Zahl die Belegung zu reduzieren sei.

Download: VwGH-Judikatur: Bestimmtheit von Bescheiden

Hinzu kommt, dass der Behörde ein gelinderes Mittel zur Verfügung stand: §79 der Gewerbeordnung, „zusätzliche Auflagen“. „§79 GewO ist vorher anzuwenden. Man hätte jedenfalls zusätzliche Auflagen erteilen müssen bevor man zu §360 GewO greift“, sagt Weber, der dadurch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebrochen sieht. Denn eine Behörde hat einen gewissen Ermessensspielraum, muss dabei aber zu einer sanfteren Maßnahme greifen – wenn ihr die Anwendung einer solchen möglich ist.

Download: VwGH-Judikatur: §79 vs. §360 GewO

Das Sicherheitskonzept

Neben der vermeintlich hohen Belegung begründet die BH Baden ihre Amtshandlung mit dem Fehlen eines Sicherheitskonzepts. Im Bescheid hält Beamter R. dazu fest:

Aufgrund der Zunahme der Anzahl der Asylwerber seit Sommer 2011 hat die Bezirksverwaltungsbehörde die Vorlage des Sicherheitskonzepts urgiert.

Dabei gibt es seit dem Jahr 2010 ein Sicherheitskonzept der Vorgängerin von ORS, der Firma European Homecare GmbH. Im Juni 2012 konkretisiert ORS dieses in Bezug auf die drei bei der Behörde gemeldeten Betriebsanlagen, Haus 1 (Speisesaal und Küche), Haus 7 (Arztstation) und Haus 13 (Infopoint und Kiosk). So werde zum Beispiel im Speisesaal ein „Warteschlangen-Managementsystem” eingeführt. Auch in der Arztstation achte ORS darauf, dass es zu keiner „Staubildung” komme. In der Betriebsanlage „Infopoint und Kiosk” sei während der Öffnungszeiten ständig Personal vor Ort.

Betreuungsstellenleitung Rückkehr- und Dublinberatung BFA NÖ Polizeiinspektion Büros Erstaufnahme-zentrum Polizeiinspektion Traiskirchen BFA NÖ SOKO Schlepperei Werkstätten Quartiermeisterei Garagen Kindergarten, Schulzimmer, Betriebsarzt, Frisör Materiallager Materiallager Heizhaus Arztstation Infopoint, Kiosk Fitnessraum Speisesaal, Küche Hauptgebäude Unbegleitete minder-jährige Flüchtlinge Familien Frauenhaus Menschen mit Behinderung

Karte der Betreuungsstelle des Bundes

Betriebsanlagen
Übrige Gebäude

Die Erstaufnahmestelle Ost in Traiskirchen erstreckt sich über elf Hektar und bietet bis zu 1.750 Menschen Platz. Die BH Baden bemängelt die Sicherheit in den drei Betriebsanlagen. Dossier bietet einen Blick hinter die Mauern. Die Fotos stammen vom Dossier-Besuch am 2.12.2013.

Versorgung & Betreuung
Unterkunft
Behörde
BFA ... Bundesamt für Fremden- & Asylwesen

Im Oktober 2012 sind Sachbearbeiter R. und Gutachter D. rund zwei Stunden lang mit Vertretern der ORS und des BMI in der Anlage. Gutachter D. schreibt danach seinen Bericht, der kritisch ausfällt: Die Struktur eines Konzepts fehle, Schutzziele seien nicht formuliert. Der Gutachter erwähnt dabei das Sicherheitskonzept aus dem Jahr 2010 nicht mit einem Wort. Obwohl dort – wie von ihm gefordert – etwa auch Schutzziele aufgelistet sind. Weder ORS noch BMI erfahren laut DOSSIER vorliegenden Informationen, dass die BH Baden mit dem bestehenden Sicherheitskonzept unzufrieden ist. D.s Gutachten vom November 2012 bleibt in R.s digitaler Amtsstube – bis es wegen „Gefahr in Verzug” Ende Juli 2014 im Anhang zu Bescheid BNW2-BA-04623/009 bei der ORS eingeht.

Gutachter zuletzt 2012 vor Ort

Dafür kommt D.s Gutachten dann gleich in doppelter Ausführung: Der Sachverständige führte nämlich im Juni 2014 eine „Nachevaluierung der Sicherheitskonzepte der Bundesbetreuungsstelle Ost in Traiskirchen” durch. Per Telefon, mit dem Beamten für Anlagenrecht, Alfred R. In der Erstaufnahmestelle war der Gutachter seit der Besichtigung im Oktober 2012 nicht mehr. Im zweiten Teil seines Gutachtens vom Juni 2014 stützt er seine Annahmen auf: „Erfahrungen aus den (sic!) Evaluierungsprojekt 2012”, „Informationen aus Gesprächen mit der BH” und auf „Recherchen im Internet”. Und er misst den in den Medien verbreiteten Informationen große Bedeutung zu: 

Die Bundesbetreuungsstelle Ost in Traiskirchen ist zum wiederholten Male in den medialen und politischen Blickpunkt gerückt. Dies vor allem aus dem Grund, da die Belegungskapazitäten des Lagers bereits mehrfach und in einem nicht mehr zu verantwortenden Ausmaß nicht nur geringfügig überschritten worden ist, sondern um ein Vielfaches.

480 – eine politische Zahl

Bei seiner Behauptung, die Kapazität sei um ein Vielfaches überschritten, geht Gutachter D. von einer Zahl aus, die er aus den Medien kennt: 480 Personen. Auf diese Belegung hatten sich Niederösterreichs Landeshauptmann Erwin Pröll und die damalige Innenministerin Maria Fekter (beide ÖVP) schon vor Jahren, am 28. Januar 2010, in einem Memorandum geeinigt. Im letzten Absatz heißt es darin:

Es wird ausdrücklich festgehalten, dass die einschlägigen rechtlichen Bestimmungen durch dieses Memorandum weder eingeschränkt noch erweitert werden und daher unverändert weiterhin in Geltung bleiben.

Bei der Vereinbarung handelt es sich nach Ansicht von Karl Weber, Institutsvorstand für Öffentliches Recht an der Universität Innsbruck, nicht um einen „öffentlich-rechtlichen Vertrag, sondern um eine Absichtserklärung. Sie bildet keine gesetzliche Grundlage für das Handeln in diesem Fall”. 480 ist also eine Zahl, die sich politisch, aber nicht sachlich begründen lässt. Und sie ist juristisch nicht durchsetzbar.

Die Erstaufnahmestelle Ost (EASt Ost) hat gültige bau- und feuerpolizeiliche Bescheide sowie eine Benützungsbewilligung für insgesamt 1.750 Menschen. Trotzdem stützt sich nicht nur Gutachter D. auf die Zahl 480. Auch Beamter R. führt auf Seite 6 des Bescheides „zur besseren Verständlichkeit des Problems” aus:

Die Tatsache des Anwachsens der Asylwerberzahlen (...) muss unter dem Aspekt betrachtet werden, dass zwischen dem BMI und dem Bundesland Niederösterreich seit 28. Jänner 2010 eine Vereinbarung existiert, aus der hervorgeht, dass in der EASt Ost die Versorgung von Fremden auf 480 Personen reduziert und das BMI Maßnahmen setzen wird, damit diese Belagszahl nachhaltig nicht mehr überschritten wird.

Gutachten, November 2012
Ausgangslage: „Belegungsdichte der Betreuungsstelle OST beträgt ca. 1.450 Personen.”

Nachevaluierung, Juni 2014
Ausgangslage: „480 Personen Normalkapazität der Bundesbetreuungsstelle – Belegungsstand laut Medien 1.300 Flüchtlinge.”

Auf Prölls Weisung

Wie kommt es, dass diese Zahl plötzlich zur entscheidenden Grundlage für das behördliche Einschreiten wird? Im Vorfeld hatte Niederösterreichs Landeshauptmann Erwin Pröll tagelang in und über Österreichs Medien mit einem Aufnahmestopp gedroht – zu groß sei die Belastung für die Stadtgemeinde Traiskirchen und das Land Niederösterreich überhaupt. Prölls Worten folgten Taten. „Es gab die Anordnung des Herrn Landeshauptmann, zu prüfen, welche Möglichkeiten es gibt”, erklärt Heinz Zimper, Badens Bezirkshauptmann auf DOSSIER-Anfrage am 30. Juli 2014.

Politische und mediale Unterstützung bekommt Erwin Pröll auch von Österreichs Innenministerin Johanna Mikl-Leitner (ÖVP), obwohl er deren Arbeit öffentlich kritisiert. Mikl-Leitner und Pröll kennen sich gut, beide kommen aus Niederösterreich und sind langjährige Weggefährten. Pröll gilt als politischer Ziehvater der Ministerin. In nur wenigen Wochen dreht sich die Meinung der Ministerin zu den Zuständen in Traiskirchen grundlegend.

4. Juni 2014
Ministerin Mikl-Leitner besucht die EASt Ost in Traiskirchen und meint im Anschluss gegenüber der APA, dass trotz des hohen Belagsstands eine menschenwürdige Versorgung garantiert sei. Belegung: 1.305 Personen (Stand: 2. Juni 2014)

29. Juli 2014
Ministerin Mikl-Leitner: „Wir haben eine dramatische Situation. In Traiskirchen kann keine menschliche und humane Betreuung mehr garantiert werden.” Belegung: 1.397 Personen (Stand: 29. Juli 2014)

Die Firma ORS Service GmbH wird am Tag der Zustellung des Bescheides gegen diesen vorstellig, erhebt also Einspruch. Am 8. August 2014 leitet die BH Baden ein Ermittlungsverfahren ein. Dass ORS auch zivilrechtliche Schritte setzt, ist unwahrscheinlich. Denn obwohl Erwin Pröll die Zustände in Traiskirchen als „menschenunwürdig” bezeichnet und die ORS Service GmbH per Bescheid sperren ließ, setzt das Land Niederösterreich künftig bei seinen eigenen Flüchtlingsquartieren auf Zusammenarbeit mit der ORS. Mitte Juli – zwei Wochen vor Aufnahmestopp – schließen ORS und das Land Niederösterreich erstmals einen Vertrag ab: Bis zu 250 Asylsuchende werden künftig im Auftrag des Landes von der ORS betreut.