Wo die Transparenz endet

Aufmacherbild: Richie Diesterheft, (CC BY 2.0); Montage: DOSSIER

Minister, die sich wohlwollende Medienberichte mit Inseraten kauften. Glücksspielkonzerne, die still und heimlich Lobbying betrieben. Politiker und Parteien, die kassierten und bei der Privatisierung von öffentlichem Eigentum ihre Taschen aufhielten. Es ist noch nicht lange her, dass im Parlament nicht eine, sondern eine ganze Reihe von Korruptionsaffären auf der Tagesordnung stand. Schon 2012, sieben Jahre vor dem Ibiza-Video, war Feuer am Dach. 

Mehrfach wurde der Öffentlichkeit vorgeführt, wie sich die politische Maschine schmieren lässt: Der 19. Untersuchungsausschuss der Zweiten Republik war zur „Klärung von Korruptionsvorwürfen“ eingesetzt worden. Im selben Jahr wurde einem ehemaligen Innenminister und EU-Abgeordneten wegen Bestechlichkeit der Prozess gemacht. Die Inseratenaffäre rund um den Bundeskanzler zog weite Kreise.

Der Druck war enorm, die Regierung hatte eine Lösung: mehr Transparenz. Verdecktes Lobbying? Dubiose Geldflüsse an Politiker und Parteien? Inserate für wohlwollende Berichte? Damit sollte Schluss sein. Man einigte sich auf das sogenannte Transparenzpaket; mehrere Gesetze, mit einem Ziel: die Integrität von Österreichs Politik zu sichern. „Einen großen Wurf“ nannte es Bundeskanzler Werner Faymann (SPÖ). „Die strengsten Transparenzregeln in Europa“ sah der damalige ÖVP-Klubobmann Karlheinz Kopf.

Und tatsächlich, es war ein Schritt nach vorne. Ein Lobbyingregister wurde geschaffen, die Regeln zur Offenlegung von Einkommen der Abgeordneten verschärft. Öffentliche Stellen müssen seither melden, in welche Medien sie ihre Werbeetats stecken. Erstmals sind auch Österreichs Parteien gezwungen, Spenden offenzulegen und über ihre Finanzen öffentlich Rechenschaft abzulegen. Klingt gut, ist gut. Aber was heißt das in der Praxis?

Dieser Frage ist DOSSIER in Teamarbeit mit dem Politologen Hubert Sickinger, Marion Breitschopf, Chefredakteurin der Transparenzplattform Meine Abgeordneten, und mit Mathias Huter, Generalsekretär des Forums Informationsfreiheit erstmals 2017 nachgegangen. Zwei Jahre und ein Ibiza-Video später präsentieren wir erneut unsere Antwort. Sie ist 39 Seiten lang, das Fazit kurz: Es gibt noch einiges zu tun.

Die Lücken in den Gesetzen sind zahlreich und die Kontrolle schwer bis unmöglich. Auffallend oft wurde just auf Sanktionen, sprich auf Strafen bei Verstößen, vergessen. So ist es zwar verboten, dass Ministerinnen und Minister öffentliche Töpfe für Werbung im Wahlkampf nützen. Tun sie es dennoch, bleibt das ohne Konsequenz. Liefert ein Abgeordneter falsche Zahlen zu seinen Einkünften ab, passiert nichts.

Die Wirtin ums Eck kommt da nicht so einfach davon. Vergisst sie ihren Gästen Rechnungen auszuhändigen, begeht sie eine Finanzordnungswidrigkeit und muss mit einer Strafe von bis zu 5.000 Euro rechnen. So will es die Registrierkassenpflicht. 

Entschloss sich hingegen eine Partei dazu, trotz gesetzlicher Vorschrift keinen Rechenschaftsbericht abzugeben, hatte das bisher keine Konsequenz, was jegliche Transparenzverpflichtung lange ad absurdum geführt hat. Ab 2019 ist vorgesehen, dass fällige Auszahlungen der Parteienförderung solange zurückzuhalten sind, bis der Rechenschaftsbericht abgeliefert wurde. 

Doch auch die abgegebenen Berichte lassen sich nicht wirklich überprüfen: Ob die Regeln eingehalten wurden, testieren pro Partei je zwei Wirtschaftsprüfer – der Rechnungshof hat darüberhinaus keine Befugnisse, im Falle eines Verdachts auf Verstöße selber Einblick in die Buchhaltung der Parteien zu nehmen.

So wurde diesen Sommer einzig durch ein Leak in der ÖVP-Bundespartei bekannt, wie die unverzügliche Meldepflicht von Großspenden (bis Juli 2019 ab 50.001 Euro pro Spende) durch die Stückelung in geringere Teilbeträge systematisch umgangen worden war. Zwar legte man mit einer Gesetzesnovelle im Juli 2019 fest, dass nun jede Spende ab 2.501 Euro sofort offenzulegen und die Annahme von Spenden über 7.501 Euro von ein und der selben Person untersagt ist, Einsichtsrechte in die Bücher der Parteien hat der Rechnungshof jedoch noch immer nicht.

Beispiele aus dem Ausland zeigen, dass es außerdem viel genauer geht – etwa bei der Transparenz von Abgeordneteneinkünften: Vorreiter ist Großbritannien, wo Abgeordnete auf das Pfund genau offenlegen müssen, wann sie auf fremde Rechnung unterwegs sind oder wie sie ihr Geld verdienen. Honorare für Kommentare in Zeitungen, Eintrittskarten für Sportveranstaltungen, Reisen auf Einladung ausländischer Regierungen, all das ist in einem Onlineregister abrufbar. In Österreich muss man sich mit weit weniger begnügen.

Hier müssen Abgeordnete ihre Nebenjobs zwar schon seit Ende der 1990er-Jahre dem Parlament melden. Seit 2012 müssen sie angeben, in welche von fünf Einkommenskategorien ihr Zusatzverdienst fällt. „Daraus ist aber nicht ersichtlich, aus welcher Einkommensquelle welcher finanzielle Vorteil erzielt wird“, sagt Marion Breitschopf, Chefredakteurin der Transparenzplattform von meineabgeordneten.at.

Die zivilgesellschaftlich finanzierte Webseite veröffentlicht Dossiers zu Österreichs Spitzenpolitikerinnen und -politikern: Einträge aus Firmenbüchern, Lebensläufe, Partei- und Vereinsfunktionen, Ausschüsse, Presseaussendungen. Die Arbeit von Meine Abgeordneten führte zu etlichen Nachmeldungen, weil Informationen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern unvollständig waren oder schlicht nicht stimmten. Konsequenzen hatte das keine. 

Ein gutes Beispiel dafür, wie das derzeit gültige Gesetz nicht funktioniert, würde man an der Offenlegungsliste von Frank Stronach sehen, sagt Breitschopf. Der Milliardär war von Oktober 2013 bis Ende Jänner 2014 Abgeordneter zum Nationalrat.

Aufgrund der gesetzlichen Regelungen musste er seine Einkommen aber nie offenlegen, auch seine diversen Funktionen in Kapitalgesellschaften waren nie auf der Webseite des Parlaments zu finden.

Inzwischen ist nicht mal mehr das für die Öffentlichkeit einzusehen. Denn das Gesetz macht es möglich, dass sogar die spärlichen Informationen, die einmal öffentlich waren, wieder verschwinden.

Gleich ob bei den Finanzen einer Partei oder einer Abgeordneten, im Wesentlichen geht es um mögliche Interessenkonflikte. „In einer modernen Demokratie sollte es für Bürgerinnen und Bürger möglich sein zu erfahren, welche Verbände und Unternehmen versuchen, politische Entscheidungen zu beeinflussen“, sagt Mathias Huter, Generalsekretär des Forums Informationsfreiheit, das sich seit 2013 für die Abschaffung des Amtsgeheimnisses und für ein Bürgerrecht auf Zugang zu Informationen von Behörden einsetzt.

2012, im Jahr der Transparenz, wurde auch ein Lobbyingregister beschlossen und ein Jahr später eingeführt. Seither scheinen darin die Namen von Personen auf, die in Österreich als Lobbyisten tätig sind. Welche Kontakte sie zu Politikern oder Beamten haben, für welche Ziele sie lobbyieren und wie viel Geld dafür ausgegeben wird, bleibt aber im Dunklen.

Diese Informationen werden einfach nirgends öffentlich erfasst. Lobbying-Unternehmen müssen zwar ihre Auftraggeber an das Register melden. Das wird aber wiederum per Gesetz nur den Entscheidungsträgern, bei denen konkret lobbyiert wird, zugänglich gemacht. 

Laut Justizministerium gab es in den ersten drei Jahren des Lobbyingregisters überhaupt nur eine einzige Anfrage, das nicht öffentliche Register einzusehen – der Antrag wurde verweigert. Auch deswegen sieht Mathias Huter im derzeitigen Regelwerk nicht mehr als „eine bürokratische Fleißaufgabe, die den Bürgerinnen und Bürgern keinen Nutzen bringt“.

Selbst Abgeordnete, die ja über Gesetze abstimmen, könnten in der Praxis gleichzeitig als Lobbyisten tätig sein, ohne dies offenlegen zu müssen: etwa wenn sie in einer Kommunikationsabteilung angestellt oder als Rechtsanwalt für Klienten tätig sind. Ein Punkt, den auch die Staatengemeinschaft gegen Korruption (Greco) kritisierte: Österreich solle in diesem Bereich klare Regeln schaffen.

Für Österreichs Printmedien heikel war der Ruf nach mehr Transparenz bei der Vergabe von Inseraten. Die Medienbranche befürchtete finanzielle Einbußen. Das Gesetz, das mehr Licht in die Geldflüsse von öffentlichen Stellen bringen sollte, wurde als „Umsatzminderungsgesetz“ bezeichnet – eine unberechtigte Sorge.

Seit Inkrafttreten der Meldepflicht Mitte 2012 wurden entgeltliche Veröffentlichungen im Wert von rund 1,3 Milliarden Euro gemeldet (Stand: 30.6.2019). Dazu kamen 245 Millionen Euro direkte Förderungen von öffentlichen Rechtsträgern an Medien. Das ist aber längst nicht alles. Hinzu kommt eine Dunkelziffer von 60 bis 100 Millionen Euro im Jahr. 

Der Rechnungshof findet in einem Bericht deutliche Worte zur bisherigen Ausgestaltung und Umsetzung des Medientransparenzgesetzes: „Das Ziel der Medientransparenzgesetze –  mehr Transparenz bei Medienkooperationen, Werbeaufträgen und Förderungen – wird (...) nicht erreicht“, heißt es darin. Es folgt eine Aufzählung der Gründe: Probleme bei der Vollständigkeit und Richtigkeit der Meldungen; Verstöße gegen die Verpflichtung, entgeltliche Werbeeinschaltungen als solche zu kennzeichnen; Verstöße gegen das Sachlichkeitsgebot sowie gegen das sogenannte Hinweis- und Kopfverbot.

Ein ebenso pikantes wie fragwürdiges Beispiel entdeckte DOSSIER im Wahlkampf zur Wiener Landtagswahl 2015: Der um seine Wiederwahl bemühte Bezirksvorsteher der Donaustadt Ernst Nevrivy (SPÖ) schaltete zwei fast idente Inserate – einmal bezahlt aus dem Budget der Partei, einmal aus dem Budget des Bezirks. 

Mehrfache Anfragen zu der Höhe der Kosten beim zuständigen Presse- und Informationsdienst (PID) der Stadt Wien, der das Inserat des Bezirksvorstehers bezahlt haben soll, blieben unbeantwortet. Hier stößt Transparenz schlicht auf die österreichische Verwaltung, und an ihre Grenzen.